2016年，全国掀起了特色小镇和人造古城建设热潮。据公开数据，目前全国已建、在建人造古城镇项目超2800座，几乎与县级行政区数量持平，但其中近4成相关企业处于清算、停业、歇业等异常状态。

当年被视作“明星项目”的大庸古城，最终拖垮了上市国企张旅集团，累计亏损超13亿元，2025年被央视《焦点访谈》点名曝光。

一座座空城拔地而起，又一地鸡毛，数十亿投资打了水漂。问题出在哪？审批防线该怎么筑牢？

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2024年12月，自然资源部、国家发改委、国家林草局联合印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》，直接把仿古城、仿古镇项目列入限制类用地目录，禁止这类项目占用耕地，也不得通过农用地转用、土地征收等方式变相占用耕地。

这意味着，人造古镇项目从拿地环节就被死死卡住——想碰耕地红线，门都没有。

2026年4月1日，时隔22年首次修订的新版《旅游规划通则》正式实施。这份新国标首次要求旅游规划在立项前必须完成必要性论证，核查本土历史文化匹配度、资源环境承载力、游客承载量，为项目审批设置前置门槛。

这意味着什么？过去那种“想建就建、边建边改”的野蛮生长模式，从制度上被堵死了。如果大庸古城当年被要求先做本土文脉适配性评估，一个仅靠“明清仿古建筑群”撑场面、与张家界核心景区毫无内容关联的24亿元项目，大概率在立项前就被筛掉了。

再加上2026年国务院办公厅印发的《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号），明确要求政府投资项目严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算三重审批程序，严禁通过国有企业以企业投资项目核准或备案的形式规避政府投资项目审批，实行政府投资项目决策终身负责制。

这三道防线叠加在一起，构成了当前人造古镇类项目最核心的审批屏障：用地红线卡住空间、文旅评估卡住内容、投资审批卡住资金。

第一道防线：本地文脉适配性独立第三方评估，不能由投资方自说自话。

大庸古城2016年3月立项，仅3个月后就开工建设，前置市场调研、产品定位、业态规划严重不足，企业后来公开承认“所有前置准备都不到位”。武汉大学国家文化发展研究院文旅规划中心主任钟晟指出，失败的古镇有一个共同特点——“脱离地域历史文脉”。

而同为仿古建筑的洛阳洛邑古城之所以能逆势而起，核心在于它植根于洛阳古都的汉服文化，把文化IP做成了沉浸式体验，日均游客破3万人次。

这道防线要卡住的是：有没有本土历史文化资源支撑？建出来的东西跟本地文脉有什么关系？游客凭什么来？这三个问题不能由投资方自己回答，必须是独立第三方机构出具评估报告。

第二道防线：立项并联审核，多部门联合把关，不能由发改一部门说了算。

安徽省2026年7月由省自然资源厅、省文旅厅、省发改委等七部门联合印发通知，明确立项环节实施多部门联合把关、并联审核，文旅、自然资源部门的前置联合审核嵌入立项环节，杜绝脱离本地文脉、违规占用地类的项目直接立项。

这意味着审批从“串联”变成了“并联”——过去发改部门先立项，文旅、自然资源部门后面再补手续，中间有空档期，项目已经开工了。并联审核的好处是，一个环节卡住，整个流程就停，不给“边设计边施工”留任何操作空间。

大庸古城原本1年半的工期被拖到近5年，总投资从预期规模膨胀到24亿元，就是因为手续不完善、工程超概算，边设计边施工一路失控。

第三道防线：同区域项目叠加风险评估，防止重复审批、相互分流。

张家界大庸古城与相距仅十余公里的“古庸城”项目先后获批，两个业态完全雷同的仿古项目相互分流，后者建成后直接完全闲置。这说明审批环节缺了一项关键动作——同区域同质化项目叠加风险评估。

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如果立项前强制要求审查周边一定范围内已批、在建同类项目的客流承载力，两个项目不可能同时通过。

第四道防线：竣工核验与开街运营的审批闭环，不能提前招商、提前售卖。

常德桃花源古镇2016年9月项目尚未完全竣工就提前开街，当时售价最高达每平方米2万元，后续项目完全萧条，几乎所有商铺闭店，商户投入的装修、运营成本血本无归。

如果审批环节明确要求——未完成竣工核验和综合验收的项目，一律不得面向社会招商、售卖商铺、对外营业——这条防线就能把商户和购房者的损失挡在门外。

2026年国办13号文规定，企业投资的主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目由地市级以上地方政府核准，其中总占地面积2000亩及以上或总投资50亿元及以上的特大型主题公园，需由国家发改委审核后报国务院核准。这是全国统一的审批层级。

但不同地区、不同主体之间，准入要求还有明显差异。黄河流域生态管控区管控最严格，严格控制以人工湖、人工湿地等形式新建人造水景观，严禁违背自然规律挖湖造景，要求省级多部门联合逐一核查。

文旅资源大省如重庆，涉及自然保护地的项目额外要求开展湿地生态功能影响评价和水土保持专项审核。经济发达地区如江苏宜兴，则在审批中推行“规划条件+建设要求”工作机制，同时对小微文旅配套项目简化审批流程。

国有企业使用政府资金、资本金注入申报的项目，增加债务风险评估环节，落实政府投资项目决策终身负责制。民营资本使用市场化融资的项目，须提交企业基本情况、项目建设内容、资源生态影响分析、经济社会影响分析四类材料，在在线监管平台办理核准后即可推进。

还有五类项目直接不予通过：侵占自然保护地的、占用耕地或永久基本农田的、用地性质不符的、未批先建破坏原生生态的、名义搞文旅实际变相开发房地产或墓地的。这些项目不适用普通文旅项目审批流程，连审批门槛都进不去。

对于正在考虑上马大型文旅项目的地方政府，当前最紧迫的不是“怎么建”，而是“怎么审”。

第一，把三重独立第三方评估写进立项前置条件：本土文脉适配性、客流承载力、财政承受能力，缺一不可。大庸古城24亿元打水漂的教训，核心就卡在立项前什么都没算清楚。

第二，建立同区域项目叠加风险评估机制，重点审查周边一定范围内已批、在建同类项目的客流承载上限，防止重复审批。2800多座人造古镇的存量已经足够多了，再批新的，大概率是在存量里抢饭吃。

第三，把竣工核验与开街运营的审批闭环做实，严禁未完成综合验收就提前面向社会招商、售卖商铺。常德桃花源古镇商户被套牢的教训，这道防线完全可以挡住。

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