报告撰写人：湘映

大兴安岭，这座横亘于黑龙江、内蒙古之间，绵延1400余公里的"金鸡冠上的绿宝石"，是我国唯一保存完整的寒温带明亮针叶林（泰加林）分布区，被誉为"东北亚水塔"。2014年，随着天然林商业采伐全面叫停，大兴安岭按下了"生态重启键"；2019年，国家林业和草原局在答复全国人大代表建议时明确表示："已考虑在具有森林资源培育战略意义的大兴安岭区域布局设立国家公园"，其布局范围、设立时间等需待国家公园顶层设计出台后，按照生态系统类型、面积适宜性和管理可行性等多种因素，统一遴选标准，统筹布局，按成熟一个建立一个的原则稳步推进。

然而时至今日，与三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批5个国家公园相比，大兴安岭国家公园仍停留在"布局考虑"阶段。与此同时，大兴安岭的生态保护正面临前所未有的历史机遇：森林覆盖率攀升至85.7%，森林面积达710.71万公顷；野生东北虎时隔50多年重返大兴安岭；森林和湿地等重要生态系统服务功能总价值量每年达

7828.89亿元

；2024年5月，大兴安岭成为首批国家生态价值实现机制试点。

设立大兴安岭国家公园，既是贯彻习近平生态文明思想、构建以国家公园为主体的自然保护地体系的题中应有之义，也是维护我国北方生态安全屏障、推动国有林区转型发展的迫切需求。 本报告在系统梳理大兴安岭生态价值的基础上，借鉴东北虎豹国家公园等体制试点经验，提出设立大兴安岭国家公园的总体框架、区划方案、管理体制与保障措施，为这一重大国家决策提供参考。

一、何以必须：设立大兴安岭国家公园的战略紧迫性

（一）生态地位"极端重要"：中国北疆的生态安全屏障

大兴安岭地处我国北方森林和草原的过渡带，是内蒙古高原与松嫩平原的分水岭，森林、草原、河流、沼泽密布，是我国北疆重要的生态安全屏障。其生态地位可以用"五个之最"来概括：

1. 最完整的寒温带原始明亮针叶林（泰加林）

大兴安岭北端分布有大片多年连续冻土带或岛状多年冻土带，保存有我国大面积最完整、最原始的寒温带原始明亮针叶林（泰加林），具有典型的森林植被垂直带景观特色。内蒙古大兴安岭北部原始林区，是环北极圈欧亚泰加林带在我国境内的唯一延伸，是我国唯一集中连片面积最大、且从未开发过的原始林区。

2. 最关键的"东北亚水塔"

大兴安岭是黑龙江、嫩江两大水系的发源地。黑龙江大兴安岭地区500余条河流、144.2万公顷湿地构成黑龙江、嫩江的"水塔"，年供水量占全省近四分之一，为巩固我国粮食安全"压舱石"筑牢了生态屏障。评估核算显示，黑龙江大兴安岭地区森林、湿地生态系统涵养水源量为每年157.78亿立方米，相当于该地区水资源储量的96.21%。

3. 最丰富的生物多样性基因库

最新的数据令人振奋：

黑龙江大兴安岭地区行政区域内森林面积达710.71万公顷，森林覆盖率攀升至85.7%，森林蓄积量稳定在6.36亿立方米全区湿地面积达144.23万公顷，占黑龙江省湿地总面积的41.36%野生动物共84科230属396种18亚种，包括驼鹿、原麝、东北虎、黑嘴松鸡、黑琴鸡、东方白鹳等国家重点保护野生动物植物种类共92科371属966种，包括兴安杜鹃、紫椴、水曲柳等国家重点保护野生植物2021年末，北极村的雪地上出现了一串虎爪印——野生东北虎时隔50多年重返大兴安岭，标志着我国东北虎栖息地版图向北延伸

4. 最高昂的生态系统服务价值

国家林业和草原局公布的评估核算结果显示，黑龙江大兴安岭森林和湿地等重要生态系统服务功能总价值量为每年

7828.89亿元

。其中：

森林生态系统服务功能价值量每年5993.23亿元湿地生态系统服务功能价值量每年1835.66亿元"绿色水库"总价值2134.31亿元"生物多样性基因库"总价值1613.42亿元"净化环境氧吧库"总价值1226.07亿元"绿色碳库"总价值902.56亿元

5. 最稀缺的寒温带生态"活标本"

大兴安岭空气中负氧离子含量是世卫组织清新空气标准的38倍，堪称"天然氧仓"；作为国内唯一的寒温带明亮针叶林区，这里保存着完整的寒温带生物基因库，野生植物超千种，蓝莓、偃松籽等浆坚果储量达32万吨，野生中药材340余种，是"中国野生蓝莓之乡"和"中药材宝库"。

（二）保护地"碎片化"：现行保护体系的结构性困境

尽管大兴安岭地区已建立各级各类自然保护地53个（其中国家级自然保护区多处），但这些保护地存在严重的"碎片化"问题：

困境一：同一保护地多个名号、"制度打架"。

我国自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地形式大多是在不同时期生物资源抢救性保护、生态安全屏障建设、风景资源开发利用等特殊时代背景下建立的，没有从国家自然资源分类保护与分级开发利用的角度进行系统设计，致使"该保护好的没保护好，该发展好的没发展好"，出现同一个保护地拥有多个名号，制度体系、行业监管等"相互打架"的诸多问题。

困境二：跨省分割、生态系统完整性受损。

大兴安岭地跨黑龙江、内蒙古两省区，涉及多个森工局和地方政府。内蒙古大兴安岭重点国有林区总面积

10.67万平方公里

，森林面积8.27万平方公里。跨省的行政区划割裂了生态系统的完整性，使"山脊完整性"这一生态边界与省界、县界、森工局界严重错位。

困境三：机构重叠、政出多门。

机构重叠、政出多门、体制不顺是中国自然资源管理的现状，其根本原因在于部门利益与地方利益之间的冲突。统一、协调、高效的管理体制是国家公园设立的重要前提条件，而现行保护地体系恰恰缺乏这一体制保障。

困境四：矿业权、林下经济与生态保护的矛盾。

在大兴安岭林区，生态资源所在地往往也是矿产资源、林下资源富集区，这些产业带来的既得利益与生态保护发展获利的长期性和潜行性相比，往往使某些地方倾向于支持大规模开发利用自然资源，破坏保存完好的自然生态环境，从而制约了国家公园的设立、建设与发展。

（三）转型窗口期：设立国家公园的历史机遇

机遇一：天然林商业采伐全面停止。

2014年，随着天然林商业采伐全面叫停，大兴安岭按下"生态重启键"，53个总面积达247.9万公顷的自然保护地如翡翠般镶嵌林间，占全省保护地面积的21.8%，7处湿地跻身国家（国际）重要湿地行列。

机遇二：首批国家生态价值实现机制试点。

2024年5月，大兴安岭成为首批国家生态价值实现机制试点，肩负起"探索形成可在全国复制推广的成功经验"的重任。目标到2027年，在林下经济、特色文旅、森林碳汇、寒地测试和生态保护补偿等领域形成一批可复制可推广的典型经验。

机遇三：国家林草局的明确态度。

国家林业和草原局在2019年复文中明确表示："已考虑在具有森林资源培育战略意义的大兴安岭区域布局设立国家公园"，"按成熟一个建立一个的原则，稳步推进建立国家公园体制各项工作"。

机遇四：东北虎豹国家公园的示范效应。

2021年9月30日，东北虎豹国家公园经国务院批复正式设立，3年来创造了野生东北虎豹"数量翻倍"、园区居民"生态共富"的绿色发展奇迹，为国家公园体制改革战略部署落地提供了可复制、可推广的经验。

二、设什么：大兴安岭国家公园的范围区划与功能分区

（一）区划原则：以"山脊完整性"为几何判据

大兴安岭国家公园的区划，必须打破"追省界、追县界、追森工局界"的传统思维，以

分水岭主脊线+流域完整性+连续冻土/泰加林分布

为几何判据，按照生态系统类型、面积适宜性和管理可行性等多种因素，统筹布局。

（二）空间范围：分阶段、分步骤推进

借鉴内蒙古政协2018年提出的"两阶段推进"思路——第一阶段（2011-2016年）拟将北部原始林区0.94万平方公里设立为大兴安岭北部原始林区国家公园；第二阶段（2017年开始）拟将大兴安岭全域10.67万平方公里设立为大兴安岭国家公园——本报告建议采取"

核心创建、逐步扩展

"的路径：

第一阶段：核心区创建（建议"十五五"期内推进）

以生态原真性最高、人为干扰最小、管理基础最好的区域作为国家公园核心区，面积约

3-4万平方公里

，包括：

黑龙江侧

：南瓮河、呼中、汗马等现有国家级自然保护区连片扩建

内蒙古侧

：北部原始林区（0.94万平方公里）——该区域地处内蒙古大兴安岭重点国有林区北端腹地，森林覆被率95.38%，活立木总蓄积1.2亿立方米，有2.26万公顷湿地和400多条河流，孕育了黑龙江的源头，且长期实行全封闭保护，基本无固定居民，没有经济活动，完全处于原始自然状态

这一核心区具有"权属明确、管理体制清晰、无人区面积大、处于生态自然演替状态"的显著优势——属国有重点林区，林地和林政资源权属归国家所有，由国务院直接定权颁发林权证。

第二阶段：扩展整合（建议"十六五"期内推进）

在第一阶段基础上，整合周边各级各类自然保护地，形成面积约

6-7万平方公里

的国家公园主体范围，覆盖：

黑龙江大兴安岭林业集团公司经营范围内的重要生态区域（该集团经营面积798万公顷，占黑龙江大兴安岭地区总面积的95.57%）内蒙古大兴安岭重点国有林区的中部区域现有的43个自然保护地（黑龙江大兴安岭地区行政区域内已有各类自然保护地43个，总面积225.11万公顷）

参照内蒙古"拟将大兴安岭全域10.67万平方公里设立为大兴安岭国家公园"的构想，最终实现大兴安岭林区地域的整体性、产权的同一性和生态系统的完整性保护。

（三）功能分区：三级管控体系

按照国家公园"核心保护区+生态保育区+游憩展示区"的三级功能分区模式：

Ⅰ级·绝对封育核区（核心保护区）

范围：原始泰加林核心+多年冻土敏感带+关键水源涵养源头管控：禁止一切非科研人为进入；拆除/不续建旅游设施；冻土监测网全覆盖；防火通道只保最小必要网格

Ⅱ级·生态修复严管带（生态保育区）

范围：中度退化施业区+历史采伐迹地+林缘过渡带+主要流域两岸缓冲带管控：仅限抚育、补植、防火、科研；林下经济活动特许经营化（国家发证、限额限额限额）；矿业权冻结——既有权到期后不再续范围：现有城镇聚落节点（加格达奇、漠河、塔河、呼玛、根河、阿里河等）及周边可控半径管控：城镇聚居民生保障；入口社区建设；生态体验与自然教育

三、谁来管：构建统一规范高效的国家公园管理体制

（一）体制选择：跨省域国家公园的"央地协同"模式

《国家公园法》明确："国家建立统一规范高效的国家公园管理体制"；《国家公园法》第六条提出："国务院国家公园主管部门依照本法和有关法律、行政法规，负责全国国家公园的监督管理工作"。

针对大兴安岭跨省域的特点，建议采取

国家林草局与黑龙江、内蒙古两省区人民政府双重领导、以国家林草局为主

的管理体制——这一体制与东北虎豹国家公园的体制完全一致。

大兴安岭地跨两省区，任何单一省级政府为主的管理体制都无法克服跨省协调成本加格达奇飞地的法律地位模糊，需要国家层面统筹东北虎豹国家公园已在这一体制下取得成功——实行国家林草局与国家公园所在地省级政府双重领导、以国家林草局为主的管理体制

（二）组织架构：管理局—管理分局—管护中心—保护站"四级体系"

借鉴东北虎豹国家公园"管理局—管理分局—管护中心—保护站"四级管护体系经验：

1. 大兴安岭国家公园管理局

国家林草局与黑龙江、内蒙古两省区人民政府双重领导，以国家林草局为主国家林草局派出机构——大兴安岭林业集团公司加挂国家公园管理局牌子（或单独设立）履行国家公园的保护和管理工作，履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责

2. 黑龙江管理分局、内蒙古管理分局

分别设在黑龙江大兴安岭地区和内蒙古大兴安岭重点国有林管理局依托原试点单位挂牌设立管护中心

3. 管护中心

依托原国有林场、林业局挂牌设立参照东北虎豹国家公园依托原试点10个单位挂牌设立10个管护中心的模式

4. 保护站

参照东北虎豹国家公园依托国有林场挂牌设立83个管护站的模式组建管理局—管理分局—管护中心—保护站四级管护体系，打通保护管理"最后一公里"

（三）协调机制：多层次协同

建立部门协同、局省跨省协调联动、园地协作等多层次协调机制：

1. 中央层面

：

中央改革办、中央财办加大统筹协调、政策支持；中央编办、国家发展改革委、司法部、财政部、自然资源部、生态环境部等相关部门初步建立统筹推进国家公园建设的部门协同工作机制。

2. 局省层面

：

国家林草局与黑龙江、内蒙古两省区人民政府建立联席会议机制，国家林草局有关派出机构统筹协调跨省国家公园统一政策、统一标准、统一监测等。

3. 地方协作层面

：

国家公园管理机构与黑龙江大兴安岭地区行署、内蒙古大兴安岭重点国有林管理局建立工作协作机制；与延边朝鲜族自治州、牡丹江市人民政府及吉林长白山、龙江森工集团签署《协同推进东北虎豹国家公园建设合作协议》的模式可借鉴——建立"四级管理体系、三级议事协调机构、两级协作机制、一套人员档案管理"模式。

4. 司法协同层面

：

与两省区人民法院、检察院、森林公安局等建立生态保护司法协作机制，信息共享、资源共用，共同打击生态领域违法犯罪。

（四）财政保障：中央与地方财政事权划分

《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》明确将国家公园建设与管理的具体事务，细分为中央与地方财政事权，中央与地方分别承担相应的支出责任。

国家公园管理机构人员经费、基本建设经费、生态管护经费等由中央财政承担国家公园所在地政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责，相关经费由地方财政承担建立国家公园生态保护补偿机制，通过中央财政转移支付等方式，加大对国家公园所在地区的支持力度

四、怎么保：生态保护与修复的核心任务

（一）旗舰物种保护：野生东北虎栖息地恢复

2021年末，野生东北虎时隔50多年重返大兴安岭，这是我国东北虎栖息地版图向北延伸的重要标志。建议：

建设生态廊道

：打通虎豹迁徙"断头路"，让碎片化栖息地重新连接成片

猎物种群恢复

：让野猪、狍子、梅花鹿等虎豹猎物的数量稳步回升

"天地空"一体化监测

：参照东北虎豹国家公园建成近万平方公里的监测系统，实现对野生东北虎及其栖息地实时监测

反盗猎行动

：常态化开展"巡山清套"和打击偷盗猎违法犯罪专项行动

（二）森林生态系统修复

退化林修复

：对历史采伐迹地进行补植抚育

人工纯林改造

：参照东北虎豹国家公园在天桥岭、绥阳林业局改造人工落叶松纯林683.8公顷的做法，开展人工纯林栖息地修复改造试点

森林防火

：构建"地企协同、联防联控、防扑一体"的全链条防控体系，划分"东南北中"四大战区、12个防区，开展"平安清明""五月攻坚""六月决胜""金秋保卫"四大战役

有害生物防治

：配合国家林草局开展松树蛀干害虫专项调查试点

（四）矿业权退出与管控

五、如何富：生态保护与民生改善的协同路径

（一）生态管护员"一户一岗"

参照东北虎豹国家公园"生态管护员'一户一岗'政策"——2023年从园区居民中选聘村屯生态管护员7530户，2024年增加到7874户，每户每年兑现生态管护补贴1万元。建议在大兴安岭国家公园：

从园区居民中选聘生态管护员每户每年兑现生态管护补贴1万元有效弥补因国家公园升级管控给原住民带来的副业损失

（二）野生动物损害补偿

进一步扩大野生动物造成损害补偿范围把公园"天窗"区域内发生的人身财产损失、黑龙江和内蒙古两省全域发生的野生虎豹造成人身伤害、生态管护员在工作期间受到的意外伤害、野猪等非重点保护野生动物造成的损失全部纳入理赔范围扩大农作物受损的理赔种类2022年以来，共受理野生动物损害案件5700余起，理赔农作物、家畜、人身等损失1760余万元

（三）人兽冲突防范

参照东北虎豹国家公园投资700余万元在16个重点村屯、场部开展物理围栏防范工程试点的做法：

在重点村屯、场部开展物理围栏防范工程完善"天地空"监测系统预警功能坚持执行24小时预警预报，实时发布大型动物预警信息

（四）生态产品价值实现

在林下经济、特色文旅、森林碳汇、寒地测试和生态保护补偿等领域形成一批可复制可推广的典型经验空气、水流、土壤、森林等，不仅会有明晰的价格，还能通过出让交易、转移支付、抵押担保等实现经济价值探索森林碳汇交易机制

（五）入口社区与生态体验

参照东北虎豹国家公园新建入口社区与生态广场6处、科普宣教展馆3座的做法：

在加格达奇、漠河、塔河、呼玛、根河、阿里河等城镇建设入口社区建设科普宣教展馆开发生态旅游、自然教育、冰雪经济、寒地测试等产业让"最北""最冷"的地理标签孕育独特资源，发展冰雪经济和寒地测试的天然实验室

六、何时设：推进时间表与立法保障

（一）推进时间表

第一阶段：前期准备（2026-2027年）

国家林草局牵头，黑龙江、内蒙古两省区配合，开展国家公园设立前期论证编制《大兴安岭国家公园设立方案》完成核心区范围划定、功能分区、管理机构设置等前期工作开展生态产品价值核算，建立生态产品价值实现机制

第二阶段：批复设立（2028-2029年）

国务院批复大兴安岭国家公园设立方案挂牌成立大兴安岭国家公园管理局完成黑龙江、内蒙古两省区管理分局组建建立"管理局—管理分局—管护中心—保护站"四级管护体系

第三阶段：全面建设（2030-2032年）

推进核心保护区生态修复推进矿业权退出建设"天地空"一体化监测系统实施生态管护员"一户一岗"政策建设入口社区与科普宣教设施

第四阶段：扩展整合（2033年以后）

在第二阶段基础上扩展国家公园范围最终实现大兴安岭全域国家公园目标

（二）立法保障

《国家公园法》实施

：《国家公园法》已明确建立协同与信息共享机制，为大兴安岭国家公园建设提供法律依据

《大兴安岭国家公园条例》

：由国务院颁布专门的行政法规，明确国家公园的范围、功能分区、管理体制、资金保障、社区参与等核心制度

跨省协同立法

：黑龙江、内蒙古两省区人大常委会协同制定地方性法规，保障国家公园建设在两省区范围内的统一实施

（三）保障措施

1. 组织保障

成立由国家林草局牵头，黑龙江、内蒙古两省区人民政府参与的大兴安岭国家公园建设联席会议建立局省跨省协调联动机制

2. 资金保障

中央财政承担国家公园管理机构人员经费、基本建设经费、生态管护经费建立国家公园生态保护补偿机制探索生态产品价值实现机制，通过出让交易、转移支付、抵押担保等实现经济价值

3. 人才保障

组建专业化的国家公园管理队伍培养熟悉国家公园规划、经营与管理的专业人才参照东北虎豹国家公园管理局依托地方组织部门从了解国家公园社情民意、熟悉保护工作的地方干部中推荐班子成员、选调业务骨干的做法

4. 科技保障

建设"天地空"一体化监测系统与科研院所合作开展本底资源调查制定《大兴安岭国家公园本底清查技术规程》

七、结语：让"金鸡冠上的绿宝石"绽放国家公园的璀璨光芒

从2014年天然林商业采伐全面叫停，到2019年国家林草局明确"已考虑在具有森林资源培育战略意义的大兴安岭区域布局设立国家公园"；从2021年野生东北虎时隔50多年重返大兴安岭，到2024年大兴安岭成为首批国家生态价值实现机制试点——设立大兴安岭国家公园，既是贯彻习近平生态文明思想、构建以国家公园为主体的自然保护地体系的题中应有之义，也是维护我国北方生态安全屏障、推动国有林区转型发展的迫切需求。

这份研究报告的灵魂，是"人民满意"与"生态优先"的有机统一。

是那位在黑龙江大兴安岭林区巡护了30年的管护员，他亲眼见证了野生东北虎时隔50多年重返大兴安岭的足迹；是那位在内蒙古北部原始林区坚守了20年的封闭保护者，他守护着我国唯一集中连片面积最大、且从未开发过的原始林区；是那位在"兴安绿剑""巡山清套"专项行动中执法的森林公安，他和同事们让396种野生动物安心栖息；是那位在"天地空"一体化监测系统前实时监控的科研人员，他通过大屏幕清晰观察到数百平方公里内的野生动物活动规律；是那位在南瓮河保护区红外相机前看到棕熊、原麝等珍稀野生动物活动影像的科学家；是那位在加格达奇飞地问题前思考国家公园边界如何划定的决策者，他深知"山脊完整性"才是生态系统真实边界；是那位在东北虎豹国家公园学习"管理局—管理分局—管护中心—保护站"四级管护体系的制度设计者；是那位在2024年5月大兴安岭成为首批国家生态价值实现机制试点后，思考如何让空气、水流、土壤、森林通过出让交易、转移支付、抵押担保等实现经济价值的改革者；是那位在"一户一岗"生态管护员岗位上拿到每年1万元生态管护补贴的林区居民；是那位在东北虎造成损害后拿到补偿款的农民——2022年以来，东北虎豹国家公园共受理野生动物损害案件5700余起，理赔农作物、家畜、人身等损失1760余万元；是那位在北极村看到雪地上虎爪印的游客，他见证了中国北疆生态安全屏障的历史性复苏；是那位在汗马、呼中、南瓮河国家级自然保护区里探索连片扩建为国家公园核心区的规划师；是那位在内蒙古大兴安岭重点国有林区10.67万平方公里土地上思考"全域国家公园"蓝图的政策研究者；是那位在国家林草局2019年复文前建言"在大兴安岭深入开展国家公园管理实践"的人大代表——他的建议得到了国家林草局的正式答复："已考虑在具有森林资源培育战略意义的大兴安岭区域布局设立国家公园"。

设立大兴安岭国家公园，不仅是设立一个保护地，更是守护一个生态系统，传承一种生态文化，创新一项生态文明制度。

让这颗"金鸡冠上的绿宝石"，在习近平生态文明思想指引下，在国家公园体制的制度框架下，绽放出更加璀璨的光芒——为子孙后代留下一片完整的寒温带泰加林，为中华民族保留一处最北的生态瑰宝，为人类文明贡献一份中国智慧。

这，就是设立大兴安岭国家公园的终极意义。

报告撰写人：湘映