高水平保护、高质量利用自然资源是构建人与自然生命共同体、推进国土空间治理现代化、彰显美丽中国和中华文明魅力的重要任务，也是旅游业持续健康发展的基本前提。优化自然生态、历史文化资源旅游利用空间配置，统筹保护与利用、需求与供给、增量与存量、发展与监管之间的关系，已经成为完善现代旅游产业体系、推进旅游强国建设的重要制度议题。

近日，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕扩能与提质并举、发展与监管统筹，聚焦旅游发展空间、用途管制、资源供应、存量利用以及服务与监管等关键环节，形成贯通规划、用地、供应、实施和监管的政策体系，为完善现代旅游产业体系、促进自然资源高效利用和推动旅游业规范有序发展提供了制度保障。

第一，《意见》从制度上明确了旅游专项规划与国土空间规划的关系。

空间是旅游业发展的基本载体。旅游专项规划涉及资源保护、产业布局、项目建设、交通组织、公共服务和基础设施配置，具有较强的空间属性。《意见》明确了旅游专项规划与国土空间规划之间的衔接关系。

《意见》提出，依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间，结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”（注：“三区”指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型的国土空间；“三线”是指永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线）等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。《意见》同时提出，将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。这有利于统筹风景名胜资源保护、旅游利用、设施建设和周边城乡发展。

由此，旅游专项规划提出需求、国土空间总体规划统筹布局、详细规划明确建设条件、纳入“一张图”实施监督的规划传导机制更加清晰，为旅游项目科学选址、规划许可和规范建设提供了制度依据。

第二，《意见》从需求出发明确了旅游发展空间与用地的增量、存量来源。

旅游业态类型多样，既涵盖旅游景区、旅游度假区和大型旅游项目，也涵盖驿站、营地、游步道、旅游厕所、观景平台等小型设施。针对不同业态在空间区位、建设规模和用地方式上的差异，《意见》构建了增量保障与存量盘活相结合的旅游空间供给方式。

在增量空间方面，《意见》提出，旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。这有助于补齐自驾旅游、户外运动和跨区域旅游线路的服务短板。《意见》还明确了按原地类管理的情形。这有利于降低不必要的地类转换成本。

在存量空间方面，《意见》提出，各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况，找准空间治理问题短板，结合区域优势特点、资源资产条件等，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。

这些措施拓展了旅游业发展空间来源，回应了当前城乡发展的空间功能与设施转型的现实诉求，有利于盘活闲置建筑和低效空间，促进城市更新、产业转型与文旅消费场景建设。

第三，《意见》从技术上明确了旅游空间类型与用地用途管制要求。

旅游活动对空间的使用具有明显的复合性。森林、草原、水域、地质地貌和历史文化空间既承担了生态保护、生产生活和文化传承等基本功能，也可以在符合保护要求的前提下承载徒步、观光、研学、露营、森林康养和自然教育等活动。这些活动主要利用自然资源的生态、景观和文化服务价值，多数情况下不改变土地原有属性，因此需要根据活动类型、设施规模、地表扰动和生态影响实行差异化用途管制。

根据《意见》，对不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地，可以继续按照原地类管理；对不影响林木生长、不硬化地面，主要提供泊位、水电和排污等服务的简易型房车营地，也可根据实际利用方式实施相应管理。同时，支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。

《意见》还提出研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策；位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计。

这些政策措施有助于推动旅游用地管理从笼统定性转向精细分类，为旅游规划编制、项目审批、统计监测和实施监督提供更加精准的技术依据。

第四，《意见》从机制上提出了自然资源旅游利用模式的探索方向。

旅游项目往往包含多个地块，涉及土地、森林、草原、海洋、矿产遗迹等多种自然资源，融合了景观资源、服务设施、交通游线和公共空间等不同功能。传统按照单个地块、单一门类分别办理规划、供应和使用手续，容易造成审批环节繁复、空间利用分割、资源配置不协调和运营边界不完整等问题，也难以适应产业发展规律——旅游项目需要围绕完整景观单元、生态单元和游憩空间单元进行整体规划、建设与运营。

《意见》针对旅游项目的功能复合性和活动整体性，提出了两种具有探索意义的资源配置方式：一是对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可；二是在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

两种方式有利于明确经营主体的使用边界、建设责任和保护义务；政府加强对资源利用强度、公共服务配置和生态保护的整体监管；通过旅游、研学、休闲、康养等方式实现自然资源多重价值，形成资源保护、产业发展和收益反哺相互促进的良性循环。

第五，《意见》从政策上明确了旅游项目立项协调与用地审批的服务程序。

旅游项目通常涉及多个部门，其顺利实施既需要加强自然资源要素保障，也需要严格落实国土空间用途管制。

《意见》将部门协同和审批服务前移至项目立项与决策阶段，要求地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见。

这一程序有利于在旅游项目策划阶段统筹核查国土空间规划、“三区三线”、自然保护地、资源权属和要素保障条件，及时优化项目选址、空间边界、开发规模和建设内容，减少项目立项后因规划不符、用地受限或资源条件限制而反复调整。

《意见》还提出，各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”；严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

由此形成多部门在项目可行性论证、前期条件审查、配套要素保障、用地规范实施和全过程监管相衔接的协同管理机制。

第六，落实《意见》需要推动三个方面工作。

一是推动旅游资源全面上图。《意见》提出加强区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入“一张图”，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。这就要求各级文化和旅游部门在此前旅游资源普查成果基础上，统一资源分类、调查精度、空间坐标和数据格式，将旅游资源数据纳入国土空间规划底图，加快建立与国土空间基础信息平台的衔接，为国土空间规划编制、旅游发展空间布局、项目科学选址、资源保护利用和动态监管提供空间依据。

二是科学划定旅游项目的空间与用地边界。以《意见》相关要求为依据，根据旅游项目资源类型、游憩活动特点和设施建设实际，按照保护优先原则，明确旅游景区、旅游度假区等各类旅游项目的空间范围划定与内部用地甄别，形成统一的矢量坐标空间用地数据和资源资产两个清单，以明晰旅游项目产权，促进旅游产业要素市场化、规范化。

三是加快旅游用地分类研究。围绕旅游景区、旅游度假区、乡村旅游、生态旅游、户外运动、城市休闲、文化体验等不同业态，系统梳理自然景观、人文景观、娱乐康体、商业服务、教育科研、公共管理、交通游览、公用设施和安全保障等空间功能与类型。明确各类旅游空间与国土空间用途分类之间的对应关系，形成用地分类标准和技术指引，细化“按原地类管理”“用途兼容”“地类转换”和“新增旅游地类”的适用条件，落实《意见》提出的规划准入、供应方式、产权登记、用途管制、功能转换、监督检查等机制，夯实现代旅游产业体系建设基础。

作者：宁志中 王婷

单位：中国科学院地理科学与资源研究所、北京建筑大学建筑与城市规划学院