没有区县的地级市：东莞、中山，为何成为特殊的“直筒子市”

2026-09-04 12:52 旅游资讯 8 0

提起地级市，大家固有印象是“市管区、区管街道”，省‑市‑区‑街道层层递进。但在广东，东莞和中山十分另类：堂堂地级市，下面没有一个区、没有一个县，市政府直接管镇和街道，业内把这类城市叫做“直筒子市”。

千万人口的东莞，GDP过万亿；伟人故里中山，“一镇一品”享誉全国。两座城市体量不小，却跳过区县这一级，背后不是规划失误，而是改革开放留下的特殊时代产物。

时间回到上世纪80年代，珠三角迎来工业化浪潮。东莞原本是东莞县，中山前身是香山县，后来改名中山县。借着毗邻港澳的区位优势，“三来一补”企业遍地开花，各镇经济遍地开花，虎门服装、小榄五金，一个个强镇快速崛起，成为“广东四小虎”中的两员。

1988年，国务院先后批复，东莞、中山从县级市直接升格为地级市。按照常规操作，升格地级市一般会拆分设立若干市辖区。但当时两地都是整县改市，地域范围就是原来老县的版图，境内各镇实力均衡，没有一个传统中心城区可以当核心。如果强行划区，反而会打破已经成型的镇域经济格局，于是国家批复，保留原有乡镇架构，实行市直管镇，不设立中间的区县层级，直筒子模式就此落地。

这种架构最大的好处，是行政链条极度扁平化。普通地级市政策要经过市、区，再传到街道乡镇。而东莞、中山，市里的决策可以直达镇街，少了一层中间过滤。各镇拥有较大自主权，招商引资、产业建设反应迅速。这也是当年珠三角各镇可以野蛮生长，快速形成专业镇经济的制度密码。

但是光鲜的背后，这套模式也自带先天矛盾。

很多镇经济实力极强。东莞虎门、长安，经济规模堪比内地一座县城；中山小榄、古镇，一个镇撑起一个全国产业。经济体量上去了，行政建制依旧是镇，出现典型的“小马拉大车”：镇子干着县城的活，却只有镇级权限，规划、执法、财政权限跟不上城市发展的现实需要。

同时还存在一个容易被忽略的法律小尴尬。我国大量法律条文，很多权限是赋予“设区的市”。东莞、中山行政级别是地级市，但建制上属于“不设区的市”，部分权限使用上会遇到制度壁垒，这也是当地人大代表多次呼吁改革的原因。

同样是从老县升格，隔壁深圳，脱胎于宝安县，后来一步步拆分设立多个市辖区。为什么东莞中山没有走这条路？根源在于发展路径不一样。深圳是集中资源做大主城区；而东莞、中山是“满天星斗”，强镇遍地，没有单一绝对中心。强行拆分设区，等于重新切割几十年形成的镇域产业底盘，改革阻力巨大。

这么多年，社会上一直有东莞、中山要设区的传闻。国家也曾在东莞开展撤镇设市试点，试图给经济大镇匹配更高权限，但完整拆分为市辖区的方案迟迟没有落地。

说到底，直筒子体制是特定年代的权宜之计，成就了两座城市的腾飞，如今也逐渐跟不上大城市治理的现实需求。扁平化带来活力，却也带来统筹难的问题，各镇各自发力，城市整体规划、基础设施一体化推进难度更大。